´La prórroga de dos años para la entrada en vigor de la disposición final séptima de la ley 39/2015 es una consecuencia (casi inevitable) de los fallos de planificación, seguimiento, recursos y liderazgo acumulados en su origen y en su puesta en funcionamiento. Ahora debería ser una oportunidad para aprender de ellos y evitar repetirlos. Además de por las exigencias del servicio público, para evitar una nueva prórroga dentro de dos años.
Hoy, día 4 de septiembre, se ha publicado en el BOE el Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, que modifica la disposición final séptima de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, prorrogando en 2 años (hasta el 2 de octubre de 2020) su entrada en vigor, y con ello, la de las previsiones de la citada Ley relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la administración y archivo único electrónico.
Desde luego hay que comenzar por afirmar que el Real Decreto-ley NO aplaza la administración electrónica, pero sí dilata algunos de los elementos clave para una auténtica “administración sin papel” (que NO administración digital).
Sin entrar a analizar la adecuación del instrumento elegido -un Real Decreto Ley “ómnibus” en el que se mezclan varias directivas pendientes de transposición- ni el momento temporal -a un mes vista de la entrada en vigor de la disposición aplazada- , hay una serie de observaciones relativas a la medida en sí misma y los elementos que nos han traído hasta ella que es importante poner de manifiesto, no sólo para que la prórroga sirva para algo respecto de los objetivos de la Ley 39/2015 en sí misma sino –y de manera especial- para que no se reproduzca esta situación en el futuro (¿dentro de dos años?), ni con esta ley ni con otras.
Las observaciones mencionadas tienen que ver con dos aspectos de las leyes 39/2015 de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas y la ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, consideradas en su conjunto como una iniciativa de “transformación” de las administraciones públicas: por una parte su génesis y por otra su implantación.
En cuanto a su génesis, es forzoso señalar que no es posible afrontar un proceso de transformación de todas las administraciones públicas, en el que confluyen aspectos organizativos, tecnológicos y relacionales y que conllevaba necesariamente tanto la colaboración entre niveles administrativos como la obligada alineación, homogeneización e interoperabilidad de elementos normativos y soluciones tecnológicas de todos ellos, sin una planificación de recursos (humanos y económicos) a la altura del objetivo perseguido.
La planificación de recursos NO era sólo una dotación económica y de personal que hubiera permitido acometer los trabajos asociados a ambas leyes; hubiera debido ser, además, un mecanismo para la gobernanza y el seguimiento del proceso de implantación que permitiera atribuir responsabilidades, medir los avances y adoptar medidas correctoras y, sobre todo, liderar el proceso, en los diferentes niveles administrativos implicados. En lugar de esto se optó por un plazo de entrada en vigor diferido en un año o en dos para aquellos aspectos que, en el momento de la redacción de la ley ya se sabía que eran difíciles de llevar a cabo. Y un año de plazo para la adecuación de la normativa estatal, autonómica y local. O sea, tiempo, como medicina que todo lo cura. O como ejemplo de la filosofía “cuando llegue la fecha ya veremos”.
La ausencia de ambos elementos en la génesis de las leyes, es decir de una previsión de recursos y de un mecanismo para la gobernanza y seguimiento de su puesta en marcha resulta tanto más asombrosa si se tiene en cuenta que la Administración General del Estado ya tenía la experiencia previa de la puesta en marcha de la Ley 11/2007. Elementos positivos, como la existencia de un impulso político y un seguimiento basado en datos del avance y elementos negativos como la desigual implicación de las unidades gestoras o la escasa atención dedicada a la gestión del cambio y, sobre todo, las disfunciones derivadas del tratamiento poco coordinado de los aspectos legales y los tecnológicos, hubieran debido informar el proceso de puesta en marcha de estas dos leyes, cuyo alcance es incomparablemente mayor que el de la citada ley 11/2007.
El segundo de los aspectos sobre el que es necesario hacer un análisis, es sobre el proceso de implantación de las leyes. Evidentemente, desde el momento en que en su génesis no se incorporó una adecuada previsión de recursos, fiándolo todo a “los recursos disponibles”, y tampoco se estableció un mecanismo para su dirección y seguimiento, hubiera sido milagroso que dicho proceso de implantación hubiera sido un éxito.
No obstante, si al menos dentro de la Administración General del Estado, hubiera existido un claro y decidido liderazgo político del proyecto, al menos los avances habrían sido sólidos y conocidos. No ha sido así, ni mucho menos. Desde el principio, se ha trasladado la idea de que, con publicar las leyes en el BOE, la labor directiva estaba cumplida y que el resto era un “problema técnico” a resolver por los departamentos TIC y un problema de “aprender nuevas herramientas informáticas” por parte del resto de unidades gestoras.
Nunca se ha hecho un análisis profundo del impacto de la digitalización en las personas, en su forma de trabajar y en las competencias necesarias para asumir ese impacto. Nunca ha habido un plan de gestión del cambio. Y nunca ha habido un verdadero análisis multidisciplinar del impacto de las previsiones teóricas de ambas leyes sobre la normativa preexistente, las soluciones tecnológicas disponibles y la competencia de otras administraciones, tanto en el aspecto normativo como en su papel para adoptar unas soluciones u otras.
Lamentablemente, en paralelo, desde algunas unidades de la propia Administración General del Estado se ha trabajado con un exceso de voluntarismo, para impulsar el avance de la implantación únicamente desde el plano tecnológico, tratando de resolver mediante sistemas de información nuevas figuras o arquitecturas organizativas (como los funcionarios habilitados o las notificaciones únicas) que requieren de un análisis previo como el indicado en el párrafo anterior y de un conjunto de actuaciones que pasan por el BOE, pero pasan también por la comunicación -interna y externa-, por el liderazgo en la gestión del cambio y por la disponibilidad de recursos.
Una solución tecnológica puede estar muy bien pensada, pero puede no estar respaldada por la normativa. O puede funcionar muy bien para 10.000 usuarios y no funcionar para 100.000 porque las infraestructuras no son suficientes. Y la normativa puede haber sido escrita y publicada sin el suficiente análisis de sus implicaciones organizativas o su viabilidad técnica.
Adicionalmente, en algunas áreas de la actividad administrativa se ha utilizado como excusa la entrada en vigor diferida de ciertos aspectos de la ley 39/2015 para incumplir manifiestamente otros, ya en vigor, y con soluciones tecnológicas para soportarlos.
Para terminar, ha faltado el ejemplo, ese elemento más poderoso que cualquier eslogan. El ejemplo desde los niveles más altos del poder ejecutivo como cabeza de la administración, mostrando y demostrando que los mecanismos previstos en ley 39/2015, de procedimiento administrativo y la ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público, eran válidos y útiles en el desempeño de sus obligaciones. Si desde el Presidente del Gobierno hacia abajo y desde el 2 de octubre de 2016 todos se hubieran negado a firmar nada en papel… a lo mejor no habría hecho falta esta prórroga.
Lo que importa ahora es que esta prórroga no sea una “patada hacia adelante”, es decir que no sea el modo de pasarle la patata caliente al próximo gobierno, sea el que sea.
Si esta medida ha llegado a ser imprescindible (y los hechos parecen indicarlo) deberíamos prestar atención a los motivos que la han generado y adoptar las medidas necesarias para evitar su repetición, tanto para el 1 de octubre de 2020 como para otras fechas.
Es decir, dedicar recursos proporcionados a los objetivos; y si no se pueden destinar recursos extraordinarios, entonces priorizar. Hacer lo que es posible y necesario hacer bien, prescindiendo del resto. Establecer mecanismos de gobernanza y seguimiento del proceso, que mida, evalúen, informen y gestionen. Colaborar con el resto de actores implicados. Gestionar el cambio organizativo y de las personas. Desarrollar a la vez y de manera integrada los instrumentos legales y organizativos y las soluciones tecnológicas.
En esta línea, aplicar de verdad las previsiones del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, en la línea de las recomendaciones de la OCDE y la iniciativa de la UE “Better regulation”, sería un gran avance para la elaboración de normas que puedan cumplirse por la propia administración que las dicta, evitando así la pérdida de credibilidad y seguridad jurídica que actuaciones como esta ampliación de plazo comportan para ciudadanos, empresas y sociedad en general.
Y por último, asumir, desde arriba hacia abajo, que el cumplimiento de la ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, como su propio nombre indica, y como el del resto de la normativa administrativa, NO es un problema TIC, sino una obligación de todos los empleados públicos de la que debemos dar cuenta a los ciudadanos.
La Junta Directiva de ASTIC
